陆铭:南北经济差异是自然而然的,不值得大惊小怪

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作者|陆铭(上海交通大学中国发展研究院执行院长、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、网易研究局专栏作家)

南北经济差距的形成是一个自然而然的过程

第一,南北经济差距的出现和演化,是几千年来中国出现不多的几次由于地理大变迁而对中国的区域经济格局产生影响的演变。在中国两千多年的历史中,实际上出现过三次地理大变迁。

第一次是唐宋期间。一方面,当时人类的水运技术和造船的技术开始有了重大进步。因此,水运的成本就降到了陆上运输成本之下。再加上北方少数民族的入侵,导致中国的经济重心随着南宋时代到了中国的南部,南部逐渐成为中国的经济重心,这是第一次。这一次的经济重心南移伴随着一些北方城市的相对衰落,最典型的就是西安。然后像北方的一些比较重要的城市,如洛阳,开封等都与以前相比变得没有那么重要了。

第二次对于中国城市体系产生很大影响的地理变迁是从明朝迁都北京以后,北京成为中国政治中心一直持续到现在,加强了华北地区和东北地区经济在整个国家的重要性。

第三次就是改革开放以来,尤其是在上世纪的90年代中期后,中国全面加入全球化。可以说我们最近讨论的南北经济差距的问题,包括前些年大家比较关心的东北经济的相对衰落问题,其实都是在上世纪的90年代中期后,中国全面深入加入全球化后形成出口导向型的经济发展模式后,使得东南沿海地区的重要性又有所提升所致。这时,东北和华北经济的重要性相对来说在下降。两千年以来,地理影响中国城市体系和区域经济发展一共有三次大的变迁,我们赶到了第三次。

经济重心向南迁移的过程的确给中国国民带来了很大影响,北方城市经济重要性相对下降,这的确是一个非常大的变迁。但是,很多人对这个问题不大理解,并在思想观念上跟不上时代的变迁。这样一来会产生很多社会争议,并且给经济相对衰落的地方带来一些情绪和失落感。在这个意义上,这种影响到区域经济和城市体系的地理变迁,是一个重要的事件。

第二,北方和南方相对经济地位的变化,以及东北和华北经济地位相对下降的历史格局,在很大程度上是地理和自然条件在南北方差异所导致的一个结果,而这个地理上所导致的结果又跟中国加入全球化的大趋势有关,是中国改革开放历史潮流所带来的。在这个意义上,我想提醒各位关心这个问题的朋友,这实际上是一个自然而然的过程。简而言之,只要全球化的进程不中断,只要中国坚持开放的战略不发生变化。同时,人类又是以海运作为国际贸易主要的运输方式,东南沿海因为自然条件的优越性,在全球化的浪潮中,获得更快的发展就是一个自然而然的结果。其实不值得大惊小怪,现在中国人需要的是去适应这样的全球化,去适应市场化配置资源的结果,然后来逐渐调整我们的心态。

遵循市场自由选择的结果

南北经济的差距是第三次中国大地理变迁对于城市体系和区域经济影响的结果。在大的趋势上应该去顺应它,而不是阻挠它。但是,在这个过程中,政府不是完全不作为,而是应该顺势而为,一方面要看到经济规律的作用,经济的重心逐渐向南方偏移的过程中,在生产要素市场上的人口流动要顺应经济发展的趋势。实际上这种要素市场上的迁移已经出现了,比如在深圳我们可以看到大量来自河南的出租车司机。如果这个过程已经在发生,就不要去阻挠它。如果一个地区在整个国家的经济所占的份额和人口所占的份额是一致的话,那么整个国家不同地方的人均GDP的差距就可以缩小,或者说大致相等,国家要做的事情就是要促进生产要素在不同地区之间进行合理的流动,缩小人均意义上的差距,如人均GDP或者发展水平差距的缩小,同时也可以提高资源配置效率。第二个可以做的事情是要对经济发展相对缓慢的地区,以及一些人口流出地区,甚至资源枯竭型的城市和收缩性的城市,进行产业的升级换代,或者重新寻找比较优势。有些地方,或许适合发展农业、旅游业,有丰富的自然资源,那么要帮助这些地方逐渐去发展这类更加依赖于本地自然条件的产业。另外有些地方,在具备条件的情况下可以发展一些新的产业。在国际上,也曾经有过这样的先例,如美国的匹兹堡成功从一个钢铁产业为主的城市逐渐转型成为一个科技城市。中国有一些地方,比如东北的哈尔滨、沈阳布局着一些大国重器的产业,传统的研发能力不错,也可以像这样把一些城市转化成为新的科技中心,这是有可能实现的。

最近我一直在对南北经济差距发表看法,主要还是想防止出现一种情况:整个社会被舆论和情感所困扰,然后就盲目对一些经济发展相对衰落的地方进行政府干预。干预的结果很有可能出现的是两种事与愿违的情况。第一种情况是政府干预的投资其实偏离地方比较优势。比如在一些并不适合发展制造业的地方去发展制造业,最后有可能导致的是投资的低效率,甚至有可能带来政府的债务。这种情况在过去十多年的区域发展政策中已经有很多教训。有些地方产业相对衰落,实际上是结构调整进程中一个自然而然的过程。但是,由于政府干预实际上只是延缓了这个过程,最后的结果也并不好,投资回报是恶化的。另外一种可能事与愿违的情况就是依靠政府干预所形成的产业发展带有很重的计划经济色彩。这样一来,实际上也不利于市场机制的建立和完善。北方有部分地区,一方面在抱怨计划经济体制所遗留的负面影响,另外一方面又希望通过行政性的手段来解决这些计划经济时期遗留的负面影响。这在逻辑上本身就是说不通的。通过政府干预的形式来扭转一些经济发展的趋势和市场经济配置资源的结果,有可能使得计划经济变得更加强大,反而不利于市场经济的发展和完善。

人不一定胜天

北方经济发展的势头不如南方强劲,是中国加入全球化进程中存在的客观事实。今年前三季度GDP榜单中,天津掉到前十之外,只是这个现象的反映,天津的港口条件不如南方。并且北方的港口包括天津在内,没有内河航运的配合,不如长三角及长江中游地区有强大的运能作为制造业发展的重要条件。特别是面向出口导向型的制造业发展特别依赖于包括内河航运和海运的水运方式。但是天津的发展路径,除了刚刚所讲到的这个大背景外,还是有一些值得反思。前文所说,有的相对衰落的城市希望用政府行政干预的方式去纠正,结果事与愿违。天津包括东北的有些城市,在之前的十几年时间里,通过加大投资,加大基建来进行盲目扩张,包括新建新城新区,结果新城新区的建设投资过大,甚至最后引起了地方政府严重的债务问题。前些阶段通过投资拉动GDP,以及地方政府官员拉大主政区域GDP的积极性,结果导致东北以及天津的GDP的规模是有所夸张的。这些是由于政府的不当干预所导致的不合理的发展路径。当市场在成为配置资源的时候,政府盲目地行政干预,违背了地方经济发展的比较优势,盲目地相信人定胜天,最后所取得的结果并不是一个好的结果。在这些方面,我认为需要用冷静、客观的态度去看待,对于人定胜天的想法还是尽早抛弃比较好。

只关注产业结构的差异可能会导致政策的误区

有的观点认为南北经济差异来自于产业结构的差异。我认为这个观点只看到了表面现象,但是并没有看到问题的本质。南北经济结构的差异是种种原因的结果。当然我们可以说北方的城市不如深圳、杭州这样的南方城市有很强的创新能力,包括像一些现代的新兴技术产业、“数字+”的产业都在南方一些城市发展得比较好。但是如果是理解城市发展的历史路径和背后的规律就能发现,所谓这些产业结构的差异,其实都是城市在之前的发展过程中不断积累产生的结果。

以深圳为例,深圳的崛起是在全球化竞争中发展出口导向型的制造业开始的。制造业的发展会带来一些连带的发展,比如金融、贸易、房地产等,当城市积累资本、人才到一定阶段的时候,它又成为了发展高科技产业的一个新生的动力。深圳最近十几年、二十几年的高科技产业,就是在之前的出口导向型的制造业发展过程中积累的人才、资金所致。当然这并不是说其他因素不重要,南方总体上市场化的水平比较高,市场配置资源的能力比较强,这些在制度方面是重要的。但仅仅将经济发展的区域差异归结为产业结构的差异,很可能就会导致一种政策上的误区——就在北方去发展南方所具有的那些产业就可以了。可是一个城市的产业到底是什么产业,难道是政府的政策可以去决定的吗?我最近不断地在对南北经济差异发表评论,就是担心在下一轮的中国区域经济发展里,又回到之前用政府干预的方式去违背市场配置资源的规律。最后导致的结果就是南辕北辙,事与愿违。也许很多人对我的话都不爱听,但是忠言逆耳,大家如果要去看看前一阶段在中国的一些人口流出地,地理劣势地区,中国已经做了多少投资以及带来的到底是什么结果。目前的一些地理自然条件比较差的地方——空置的工业园、造了房子又卖不出去的鬼城、地方政府债务高。只要稍微有一点理性,稍微冷静一点,就知道我讲的事情是客观且真实存在的。

抢人大战不会对经济差异产生太大影响

对于抢人大战,我认为会对经济有影响,但是影响不会太大。从根本上讲,一个城市最后人口会有多少,人口的增长率会有多快,还是取决于经济发展的潜力。在一个较短的历史周期里,有一些城市,通过政策的改变,其中包括一些积极的改变,比如说户籍制度放松,落户门槛放松,营商环境的改进,给一些高技能的人才一些补贴,对一些企业进行扶持,在短周期里,这些政策当然会产生一些效果。但是总的来讲一个城市最后到底能吸引多少人口,还是要看这个地方的产业发展本身到底有多大的潜力。产业的发展到底能够创造多少就业岗位。

当前中国已经步入服务业为主的发展阶段,服务业在GDP和就业中所占的份额,都已经超过了制造业。而且从最近这几年的数据来看,中国制造业创造的GDP虽然在增长,但是由于劳动生产率的提高,制造业创造就业的能力实际上是萎缩的。接下来人口的布局,更多和服务业发展有关系。但是服务业分两种,一种是生产型服务业,一种是消费型服务业。生产型服务业是服务于产业,服务于制造业和其他服务业的。生活型服务业主要是服务于人口的。从这两个因素角度来讲,服务业也可能更加会在南方和大城市周围去集聚。如果看到这样一个大的历史趋势,我认为南北的经济总量上和人口分布上的格局会越来越向南方转移,在未来可能会持续相当长的一段时间。

区域经济发展的一种良性状态,是集聚中走向平衡

对于目前城乡和区域发展改革方面,我认为最重要的举措是加快实现外来人口市民化。当然,其中存在一定阻力。

我认为阻力主要有两点;一是制度上的阻力,制度上的阻力包括两个方面,第一个方面从人口流入地看,人口流入地主要由于户籍制度形成了一种本地的人口和外来人口之间的福利差距,特别表现在公共服务、社会福利方面,这种差距总会让人觉得要维持一些既得的利益——不能让外来人口来分享的、狭隘的、缺乏全国统一市场统一制度的一种传统的理念。包括地方政府也一直不太愿意为外来人口提供平等的公共服务和社会保障;第二个方面从人口流出地看,主要是土地制度,在农村由于我们的农业用地转让,流转还不算很顺畅。更大的问题是农村的宅基地,宅基地到底是一个什么样的权利?在转让的过程中是不是能够给农民带来合理的财产性收入?这些在制度上,还有很多不确定性。所以,我们的一些农村人口也在放弃农村的土地权利方面,存在很多犹豫,这些都需要在制度上变革。

理想中的未来应该是人在哪里就业,在哪里居住就在哪里缴纳社会保障金,同时享有平等的社会保障待遇和公共服务的权利,这应该成为下一阶段中国改革的方向和趋势。

第二点是和制度阻力同等重要的观念障碍。我在过去的将近20年的时间里,可以说我自己整个学术生涯,就在跟一些传统的、落后的观念进行斗争。我不太愿意用这个词,因为中国原来传统上是一个农业社会,所以农业社会给我们留下了很多观念上的遗产,到今天对人们仍然有很大影响。最大的一个影响就是关于平衡的理解,包括我们今天讨论南北经济差距,很多人就把南北差距、东中西差距理解为,如果人口发生迁移了,经济重心发生改变了,这都不是好事。更具体来讲我们总把经济的集聚地,少数地区的集聚当作是个坏事。其实现代经济一定是两个特征。第一经济是集聚发展的,它集中在城市,特别是大城市及周围的地区,是一种集聚发展的态势。第二个特征是经济一定集聚在相对来说更加有利于发展制造业和服务业的地区,聚集在自然地理条件比较好的地区,这是现代经济的特征。但是农业社会的特征,是人口和经济相对来说比较分散。因为有些地方土地资源有限,人太多就会产生人地矛盾。这时人口就会迁移到土地、自然资源比较丰富的地区。

因此,农业社会下人天然和土地资源的结合比较分散。所以这就带来了问题,现代经济要求经济集聚,但是传统观念要求资源分散,而我们把这种资源分散的状态理解为平衡发展。但是我一直在讲,区域经济发展的一种良性状态,是集聚中走向平衡。即一方面,经济和人口集中在少数地区,但是同时,一个地方在全国的经济份额和在全国的人口份额大致相当,从而实现全国各个地方人均GDP的大致平衡,这才是真正有意义的平衡,而不是均匀分布。

跟刚才所讲到的关于平衡的错误观念相对应的传统观点还有很多:很多人认为农村人口减少了,就会导致空心村;农民如果要是放弃土地就是放弃社会保障;很多人认为保留农村,大量农民不要去进行户籍制度改革,不要去推进城镇化,这样就有助于保障粮食安全,然后就能够让农民成为消化城市经济危机的蓄水池和稳定器;在城市的角度,特别是大城市,也有很多人认为,人多了以后会导致城市病。我用大量的研究来回应这些观点,城市病主要不是由人口增长所带来的,中国现在很多城市病不是人多带来的,管理和规划带来的房价高,不是因为人多的问题,而是因为土地和住房供应不足,但这讲起来话就太长了。总而言之,中国的经济已经现代化了,马上就要步入一个发达国家的状态,但是人的观念还远远不能适应这个现代化的进程。

让财政转移支付的方向更多地与人口流动的方向一致

加快外来人口市民化,要实现服务均等化。服务均等化的首要问题是实现教育均等化。对于教育均等化实际上是要做两件事,一件事是在人口流入的地方,原来的居民和新市民之间的教育等公共服务要基本均等化。这就意味着要在人口流入地加大公共资源的投入。另一件事是在人口流入地和人口流出地之间要做到基本公共服务均等化。由于公共服务的投入本身需要有规模经济效应,所以完全靠市场经济解决不了这个问题,这样就需要政府通过财政转移支付来缩小地区间的公共服务差距。具体到教育,由于原来的财政转移支付,包括教育的财政转移支付是和户籍人口对应的,也就是说在一些人口流出地,财政转移支付是和户籍人口的总量对应在一起的,这个思路要慢慢发生转变。因为人口流出地,人口逐渐减少,人口流出时,这些居民对于公共服务的需求是在自己目前所在的居住地,也就是那些人口流入的地方。因此,可以考虑把公共服务资源能够有一部分跟人口挂钩,随着人口流动,可以让公共服务资源——主要是让中央政府的财政转移支付资源能够变得“可携带”然后让流动人口把这些中央政府的财政转移资源带到人口流入地区。还有一个比较简单的方法:中央财政转移支付在人口流入地,按照这个人口流入地吸纳的外来人口数量给人口流入地进行财政转移支付。这样便能使财政转移支付的方向更多地与人口流动的方向一致,顺应在人口流入地增加的公共服务的需求。

不能用三驾马车的角度来思考区域经济发展的问题

三驾马车指短期经济增长中,一个国家经济增长的来源总是来自于消费、投资、净出口。但是从城市和区域经济发展角度讲,不能简单地从这个角度来思考问题。对城市和区域经济发展,更加应该去分析这个地方的自然地理条件、基础设施条件、人力资源条件等。对于长期经济增长,最根本的是找准自己的比较优势。一个大的国家,尤其是像中国这样地域广阔,各个地方的各类条件差异非常大的国家,更加应该在不同地区之间形成有差异化的发展格局。

在十四五期间以及未来更长远的时期里,中国也将形成更加强化主体功能区的区域发展格局,也就是说有些地方主要发展制造业和服务业,包括科技创新来引领整个国家的经济的发展;有一些地方缺乏发展制造业的优势,那么就更多地承担其他功能;有的地方,产业发展创造的就业较多,那么人就多一点;有些地方产业、经济总量不大,那么人就少一点,注重人均的水平。过去地方政府债务的产生,恰恰是因为在前十多年中,我们很多时候对区域经济发展不理解,对于城市的区域发展背后的一些经济规律不理解,结果导致很多地方出现的投资违背了当地的经济发展的比较优势。虽然这种投资从三驾马车的角度来讲,在短期里会对经济增长起作用。这也是我提醒的,不能用三驾马车的角度来思考区域经济发展的问题,而是要从更加长远的角度来寻找自己的比较优势。过去的区域经济发展格局,这类投资往往是违背比较优势的,它的结果就是一定会受到市场经济规律的惩罚。最后的结局是投资回报下降,地方政府债务上升。

我最后想强调一点,经济的规律是不能违背的。现在中央高层在各个场合讲到区域经济发展的时候,都要强调各个地方要符合自己的比较优势,要尊重区域和城市发展的经济规律,在这个问题上全社会应该形成一种共识:市场是配置资源的决定性力量。不能总以为人定胜天,因为经济规律的背后,实际上是人类的行为,是人的人性所致。如果人性不发生变化,人的行为模式就不会发生根本的变化,那么经济的规律和城市区域发展的格局也就决定了。如果政府的行为跟市场经济的规律不相符,就一定会受到相应的惩罚。从个体层面讲,顺应经济规律的观念转变,就会让我们能够去理解整个社会经济发展的规律和趋势,否则就总觉得自己的想法和社会所出现的趋势相违背。我认为在个体层面也需要进行观念的更新,跟上时代的步伐。

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